决策参考 第6期(总第418期) 石家庄市人民政府研究室2017年8月17日 领导批示: 关于优化交通网络结构引导城市发展 和产业布局的调研报告 市政府研究室课题组 综合交通网络体系作为城市发展的骨架,在提升城市载体功能、引导产业布局上具有基础性的作用。近期,市政府研究室组成专门课题组,对我市交通路网体系现状和规划建设情况进行了深入调研,召开了不同形式的座谈会,咨询了有关专家,并到外地进行了学习考察。在结合现状、分析问题的基础上,提出了优化交通网络结构、引导城市发展和产业布局的路径选择和措施建议,供市领导参考。 一、基础现状 (一)铁路:铁路通车里程约630公里,分别为京广、石德和石太3条铁路干线及京石、石武、石太、石济(在建)4条客运专线,高速普速已经形成“双十字”型铁路枢纽。高铁新客站2014年投入使用,石家庄火车东站正在建设。 (二)公路:全市公路通车总里程19178公里,路网密度121公里/百平方公里。道路级别分三个层次:第一层次由高速组成的公路主骨架,现有京港澳、新元、青银、石黄、张石、京昆石太北线、青银石太段、西柏坡等8条高速,总里程611公里。第二层次由国省干线组成的公路主干网,总里程1881公里,其中4条国道干线总里程363公里,分别为G107(104公里)、G307(112公里)、G308(45公里)和G207(102公里)。第三层次由县乡公路组成的辅助路网,43条县道总里程1529公里,乡村道路15158公里。 (三)航空:目前有1个运输机场(正定国际机场)和1个通用机场(栾城通用机场)。正定国际机场为国内民航运输干线机场,旅客吞吐能力2000万人次,货邮吞吐能力25万吨。2016年旅客吞吐量721万人次,货邮吞吐量438万吨。栾城通用机场为石家庄第一个专用通用航空机场,是集研发制造、试飞交付、客户支持、通航运营服务于一体的通用航空产业综合基地。 (四)中心城区道路:中心城区道路网络整体呈“井字型+环形放射”,“四横六纵”以及由二环构成的城市道路环。中心城区道路总里程8857公里,密度309公里/平方公里,其中快速路437公里,主干路3033公里,次干路2133公里,支路3254公里,快、主、次、支道路结构比为014∶1∶07∶11。 (五)地铁:规划6条轨道交通线,由“三主三辅、大放射、小方格”的轨道交通线网组成,线网总长2417公里。其中,1、2、3号线为骨干线,4、5号线为外围辅助填充线,6号线为内部填充线。现已批复我市的轨道交通建设里程为804公里,目前,1、3号线30公里首开工程已正式运行。 (六)中心城区与组团之间道路:石家庄都市区呈相对独立发展态势。中心城区的产业与人口已经出现向周边组团转移的趋势,但正定、鹿泉、栾城、藁城四个组团与中心城区的连接通道仍很单一,主要依赖现有的国省干道系统。京珠高速、G107联络正定组团,石太高速、G307联络鹿泉组团,京珠高速、G308联络栾城组团,与藁城的联络仅依靠G307实现。 二、问题分析 近年来,随着我市经济的快速发展,交通路网存在的问题和不足逐渐显现。2016年,我市公路通车总里程、路网密度在全省排名分别为第5位和第6位,高速、铁路、航空等指标明显落后于周边省会城市,一些主要指标甚至落后于省内城市,这对我市城市发展和产业布局产生了较大影响。主要表现在以下几个方面: (一)对外交通发展滞后,与现代省会城市地位不匹配。一是高速总量仍显不足。我市现有高速里程、密度、万人拥有量在全省排名分别为第5、7、10位,与省会地位极不相称,而郑州、长沙、成都等城市的上述指标排名均为各省第一,郑州还实现了6小时内到达北京及相邻的所有省会城市。同时,我市高速建设区域不均衡,整体呈现“东高西低”态势,缺乏辐射晋南、晋北、冀西南的高速通道,带动能力偏弱,尚未实现县县通高速(无极、深泽未通)。二是铁路枢纽功能逐渐弱化。作为国家“四横四纵”客运专线枢纽城市,郑州、长沙、成都均已形成“米字型”铁路结构,枢纽地位大幅提升。我市目前仍为“双十字”结构,且与周边城市连接不够紧密,缺乏与天津的直接联系。随着郑州、济南等周边省会城市高铁多次扩容,我市铁路枢纽地位渐显尴尬。同时,铁路新客站位于中心城区,对外交通功能与城市服务功能高度重合,城区北部的石太-石德铁路干线在一定程度上也限制了城市用地的扩展与布局优化。三是干线机场作用发挥不明显。作为首都机场的备降和分流机场,石家庄机场主要腹地仍局限于我市市域及邢台、邯郸、衡水等冀中南地区,航运规模和地位整体偏低,旅客吞吐量、货邮吞吐量在国内民航机场中排名仅为第36、38位,与周边省会机场的差距较大。郑州依托航空港经济综合实验区,不仅吸引周边省份,就连长三角、珠三角和环渤海湾等地区进出口货物也在向郑州汇聚。 表1:部分省会城市高速公路建设情况 城市 公路 总里程 (公里) 密度 (公里/ 百平方 公里) 高速 铁路 航空 里程 (公里) 密度 (公里/ 百平方 公里) 里程 (公里) 密度 (公里/ 百平方 公里) 旅客 吞吐量 (万人次) 货邮 吞吐量 (万吨) 名次 石家庄 19178 121 611 386 630 397 721 438 36 成都 25781 833 768 4604 612 4 长沙 15950 1345 652 55 246 21 2130 13 13 郑州 12716 171 2076 457 15 济南 13104 160 419 51 1162 10 25 太原 7401 1059 287 41 985 49 29 (二)城市交通体系不完善,公共交通不发达,与现代城市交通便捷、绿色的发展理念不符。截至2016年底,我市居民人均出行距离43公里,与2006年相比,仅增加01公里。近五年中心城区道路里程仅增加94公里,相较人口与车辆增长,道路基础设施发展滞后。一是慢行交通系统萎缩。我市拥有五成以上的非机动车出行比例,但慢行环境与出行需求相比还有很大差距,非机动车停车设施明显不足。人行天桥、过街通道设置不尽合理,自行车优先道路、专用路、右转道等设施不健全,存在机动车道挤占非机动车道现象。二是微循环系统不畅。中心城区道路等级偏低,路网结构失衡,断头路多、出市口少,通行能力不足,快、主、次、支路网比例(014∶1∶07∶11)严重偏离04∶1∶12∶3的行业标准。导致市区人口、城市配套体系集中于二环以内及周边区域,城市空间难以扩展延伸。同时,由于运河桥、白佛、南焦、西王等客运枢纽紧邻二环,以及大型商贸设施相对集中和城中村改造等原因,部分道路丧失交通功能。如湾里庙区域,机动车、非机动车违停严重,致使北荣街、民族路、青年街等次、支路基本失去交通功能,极易造成区域拥堵。三是快速公交系统(BRT)发展滞后。目前,我国已有21个大、中城市建设并开通BRT系统。其中,广州BRT日客运量达到80万人次,超过其6条地铁线路的任何一条。我市公交整体优势尚未充分发挥,公交出行分担率仅为30%,低于郑州(40%)、武汉(43%)、长沙(43%)、成都(45%)等省会城市,公交路权优势弱化,缺少BRT等中运量交通运输方式,无法满足群众多样化的出行需求。四是大运量交通刚刚起步。我市地铁首开段已于今年6月实现载客试运营。目前,1、2、3号线部分工程正在抓紧建设,4、5、6号线以及通往周边县(市、区)的轻轨仍在规划,地铁、市域快轨、中低运量轨道交通“三网合一”规划还在进行谋划编制,实现全市域轨道交通线网覆盖,建成“轨道上的石家庄”任重道远。 (三)在建和预建的交通重点工程与城市发展方向契合度不够。一是未充分体现城市北跨发展的战略思想。目前,中心城区交通路网与城市北部路网的衔接不通畅,还没有形成快进快出的交通路网,机场、高铁、高速、快速路、主干道紧密连接的规划建设体系严重滞后于城市发展的速度。二是缺乏与雄安新区的路网对接。随着京津冀协同发展的深入实施和雄安新区的设立,我市交通建设的发力点和主攻方向应当更加明确。但是,我市还缺少直接连通雄安新区的铁路、高速、轻轨等项目,在建、新开工和谋划的8条高速中,仅有津石高速通往东北方向,在对接雄安新区的路网规划和建设上,还不够积极主动。三是与组团县区的交通联系还很薄弱。中心城区与藁城、栾城的联系通道仍旧主要依赖G107、G308等现有国省道系统。组团县(区)道路建设水平有限,公路等级偏低,未形成多种方式无缝衔接、集约高效的换乘体系。同时,缺乏对过境公路的系统性组织和建设,过境交通深入二环,对城市交通和环境造成巨大影响。 (四)交通网络建设与产业布局衔接不够紧密。我市的交通规划与周边产业布局相对独立,尚未真正实现“多规合一”,交通设施建设与产业布局不匹配的现象时有发生。一是“单中心”产业形态导致交通拥堵。我市中心城区呈现典型的集中式布局形态,尚未形成城市功能齐全的分中心,南三条、新华集贸等占地大、人流多的大型商贸仍布局在二环以内,容易造成交通混乱和拥堵。而且中心城区外产业布局分散,就地就业人口少,“向心通勤”特征明显,职住分离现象加剧,早晚高峰交通供需矛盾尤为突出。二是交通枢纽缺乏产业配套支撑。我市交通枢纽周边土地开发多以房地产为主,模式单一,缺乏交通枢纽综合开发和规划机制,难以有效聚集和分散人流、物流、交通流、信息流。重要交通枢纽的精细化设计不足、功能单一,如南焦、白佛等客运站点,仅发挥了交通功能,缺乏对商业、商务办公、休闲娱乐等功能的开发,未形成综合性交通枢纽,影响了城市交通引导产业布局的作用发挥。三是物流运输仍处于传统的发展模式。与现代物流业发展需求相比,我市物流中心的布局及组织方式仍处于部门分制、储运分离的较低水平,社会化、集约化程度不高,且三环路、二环路、胜利大街、体育大街等货流主、次通道与城市道路功能严重重合,道路的整体服务功能和运输效率远未体现。四是规划体系与国家、省、市重大战略衔接不及时。2014年,国家提出大力推进京津冀协同发展战略,同年我市进行了区划调整,今年4月河北雄安新区设立,这一系列重大决策部署与我市城市建设和经济发展密切相关,而我市规划还未及时匹配,缺少与京津冀协同发展、与雄安新区错位发展的产业布局规划,与之息息相关的交通规划也未及时跟进。 (五)现行的体制机制不能适应当前及未来繁重的交通建设任务。一是缺少综合协调机构。为强化交通规划建设部门之间的联系和沟通,郑州、武汉、广州等城市均成立了“大交委”,不仅从宏观层面统一了各部门的思想和认识,更从微观层面建立起系统、高效的交通规划建设体制。目前,我市还缺少类似机构,职能交叉、政出多门、多头管理等问题还很普遍。二是审批时限长。高速项目由交通部审批,国省干线项目由省发改委和省交通厅审批,相关要件涉及部门多、环节多、手续繁琐,对项目建设有很大影响。如轨道交通,从编制规划到批复项目可研,大概需要两年时间,导致错过施工的最佳时期。三是资金缺口大。在国省干线建设方面,即使省厅给予了资金支持,但仅占所需资金的1/3到1/2,大部分资金仍需我市自行筹措。同时,今年财政部、发改委等六部委联合发文,全面约束政府通过PPP、产业基金、融资平台等方式变相举债,在一定程度上减少了政府的融资渠道。四是项目征地难。现有的征地程序主要适用于用地范围明确的点状工程项目,而交通建设面广、线长,占地范围、类型和数量不确定,用地调整和补充征地困难大。并且交通建设项目涉及县(市、区)多,占地数量大,几乎所有项目都占用基本农田,尽管出台了耕地占补平衡等政策,但仍是杯水车薪。 三、路径选择 城市发展的历史和经验表明,交通条件是城市发展的主要引导因素,它决定着生产要素的流动、城镇体系的发展,甚至是城镇的兴衰。交通线路走向决定着产业和城市的空间分布及发展方向,交通线路的空间组合状况决定着产业和城市的空间组织结构,主要交通方式的效率决定着产业和城市空间布局的灵活性与高效性。因此,完善我市交通网络结构,不仅要满足城市不断增长的交通需求,还必须要与城市总体规划、产业布局规划、土地利用规划全面衔接,构建快速便捷、通达高效、绿色安全的交通网络体系,引导城市发展和产业布局。 (一)加密对外交通路网,编织通达省内外大交通网络,缩短对外交通时空距离。通达的对外交通网络,可以极大地改善城市之间的交通状况,促进城市群的资源共享、产业互补、协调发展,有效加强城市之间的产业联系与经济合作。我市对外交通,铁路设施南北强,东西弱,高速公路密度低、通道少(386公里/百平方公里),空中航线密度不足,省内支线航空不发达。为此,一是谋划构建“米字型”铁路架构通道。西北方向建设石大客运专线(石家庄-大同)、西南方向建设石太二线、东北方向建设津石客专,完善“米字型”结构。增加石家庄至周边省会城市及重点城市的高铁直达通道和始发高铁列车,实现全国18个城市群10小时可达。建设京石、津石城际铁路,增加京石、津石高铁、城际车次,实现京津冀都市圈铁路公交化运行。增加石家庄发往张家口、承德、唐山、廊坊、秦皇岛等全省辖市的高铁始发终到线路,构筑省内25小时交通圈。二是构建“三环十五射”高速公路网络,形成区域网络中心。高速公路实现省内4小时基本覆盖,总里程达到1200公里以上,高速公路网密度达到8公里/百平方公里。建设石家庄至郑州、太原、济南等周边省会城市的第二条高速通道。谋划建设直通张家口、唐山、秦皇岛、承德、廊坊等省内北部城市的高速公路通道。通过加密高速路网,构建“三个交通圈”,即省会至京津及相邻省会城市3小时交通圈,省会至各县城1小时交通圈,省会至组团县市05小时交通圈。三是开通国内34个省级行政区首府城市直航线,构建3小时国内航空圈。提高分流北京航空运输需求能力,打造国际航空货运枢纽。重点发展以快件集散、跨境电商为主的国际货运和以低价航空为特色的国际客运。谋划引入铁路客运专线、城际铁路、高速公路、城市轨道交通等快速集散通道,形成综合换乘枢纽。 图1:“米字型”型高铁规划示意图 图2:“三环十五射”高速公路网示意图 (二)大力发展快速公交系统、慢行系统和大容量交通,减少私人交通工具的使用,引导城市绿色健康发展。借鉴先进城市绿色交通发展理念,积极发展公共交通,构建易达、安全、可持续的城市交通体系。以公共交通为导向,开发和建立TOD社区,发挥公共交通对多中心城市空间结构的引导作用。建立以步行和自行车交通为基础,大运量城市轨道交通为骨干,中运量及多层次普通运量公交为主体,个体机动化交通方式合理使用的多元化交通系统,形成中心城区20分钟,都市区30分钟,市域60分钟交通服务圈,延伸中心城区服务功能。一是加大城市轨道交通网络覆盖率,形成多层次、多模式、一体化衔接的高效联通的轨道交通系统,充分发挥轨道交通对城市发展的疏导和引导作用。老城区按照“线跟人走”的原则,随城市的人流进行布局规划,以此来疏导城市的密集人口。新区按照“人跟线走”的理念,结合人口规模、建筑物规模、产业发展定位等,规划布局轨道交通线路,以站点为基础,周边建设配套的小区以及产业园区,以向周围画圆的方式拓展产业布局,同时配套公交、轻轨等交通方式,形成地下地上的立体交通网络,以新建的轨道交通线路引导城市发展和产业布局。二是实施公交优胜战略。BRT作为中运量的一种系统制式,具有建设时序可控、投资低、运营组织灵活、维护成本低等特点,在科学规划论证的前提下,可选择二环路、槐安路、体育大街等路段,推行BRT系统建设。同时,升级公交路权,市区新建、改建4车道及以上道路,原则上全部施划公交专用道,公交高峰运行速度超过20公里/小时;严格落实公交场站,车均场站用地按200平方米预留。三是调整城市道路资源,打造城市慢行系统。加强城市步行和自行车交通系统建设,一方面可解决市民短距离出行与公共交通的接驳换乘问题,同时也可有效解决快慢交通冲突、慢行主体行路难等问题。对今后新改建道路,原则上都应考虑自行车道的设计,建设林荫步行道,完善人行道、过街天桥、地下通道、非机动车停车等设施,让自行车道逐渐回归。实施机非物理隔离,降低停车、公交停靠对慢行的干扰。 (三)着眼于城市发展重点和产业布局,统筹完善市域交通网络体系,重点规划建设二环以外快进快出道路和市区支线道路,延长市区人口出行距离,以开放式高速快速路网拉开城市框架。增加组团性功能交通,将可达性作为调节城市空间中心的手段,降低城市中心人口密度;加强交通性环路、主干路建设,建立快速路系统,使市内交通快速疏散;加强外围组团的横向交通联系,提高彼此之间的通达性,促使外围新城发展成为新的空间中心。一是远端绕行,都市区形成客运和货运两个绕行环。加快建设客运环线,将四环作为城市客运车辆绕行环;科学规划货运大环线,在藁城、栾城、正定外围,建设远端绕行大环线,扩大货车禁行范围。通过交通路网规划与产业布局规划的有效衔接,集聚各类生产生活要素,逐步形成以交通环线为发展轴的产业集聚带。二是建设北跨通道,按照中心城区向北发展的战略性空间布局要求,优先考虑路网的无缝衔接,实现人流、物流快进快出。三是加强市域内的交通连接。在都市区发展指状交通路网,紧密中心城区与都市区各区县的连接,中心城区与组团新城之间至少形成三条专用快速路通道,摆脱组团与中心城区利用过境干线公路连接的依赖。构建全市域一小时交通圈,完善省道、县道网络体系,形成若干以县城为中心,重点乡镇为节点的通勤圈。 图3:客运环线、货运环线示意图 (四)依托新规划建设的交通网络线路图,提前谋划土地收储和产业布局。随着京津冀协同发展的深入推进,特别是雄安新区的设立,要求我们必须立足于打造京津冀世界级城市群南部中心城市,立足于建设现代省会,按照大都市区的概念,做好城市发展规划和产业布局规划,这同时也提出了交通网络规划与产业布局规划如何衔接的命题。首先,应转变“先有产业后修路、先有项目再找地”的观念,树立“通过交通网络先行、引导产业布局”的理念。在都市区新规划的交通沿线提前进行土地规划收储,划出永久性产业用地管控范围,并实行“多规衔接”。与此同时,实行可持续的土地储备制度,政府提前介入,以较低的地价对交通线路车站周边的土地进行收储,为未来城市发展和产业布局留足空间、打下基础。 四、几点建议 (一)创新交通建设体制,成立综合机构,统一协调大交通工作。借鉴武汉、成都等地先进经验,成立市“大交委”,强化完善市发改委、市交通局、市规划局、市轨道办等交通规划建设部门的职能职责,形成跨层级、跨部门、跨职能的综合协调机构,统筹全市交通规划建设工作。在制定近、中、远期交通发展规划、年度建设计划中,形成高度统一的实施意见和方案,有效解决缺乏综合协调问题。 (二)探索推行“多规合一”。构建全市统一的交通规划建设信息平台,全市空间规划一张蓝图,统筹空间资源、财政资源和项目安排等,增强交通规划的协同性和完整性,提高总规管控覆盖面,增强规划刚性约束。研究出台“多规合一”的配套政策,加强规划的权威性和法制性。规划一旦编制完成,要通过法律法规的形式保障其连续性和稳定性,确保“一张蓝图干到底”。 (三)拓宽筹融资渠道。在目前国家加强地方债务管理的前提下,可依托市交通局交通投资开发有限公司,成立市场化运营的交通资本管理公司,通过整合资源、产融结合、盘活存量、做大增量,依法依规为全市交通基础设施建设提供投融资服务。同时,在条件成熟时可设立市交通产业基金,依法实行规范的市场化运作,最大限度地发挥国有资本和政府信用杠杆撬动作用,多渠道引进社会资本参与我市交通基础设施建设。 课题组长:赵士宗 课题副组长:刘礼英 执笔:靳蓉谷鹏李世静 周国梁 主送:市委常委,市人大、市政府、市政协领导。 抄送:省政府研究室。 石家庄市人民政府研究室2017年8月17日印发