决策参考 第1期(总第413期） 石家庄市人民政府研究室2017年1月4日 领导批示： 关于我市农村土地承包经营权 确权及流转情况的调查与建议 市政府研究室课题组 农村土地承包经营权确权及流转是近两年农村土地制度改革的重点，2016年10月31日，中央两办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的出台，为我们进一步推进农村土地改革提供了方向和目标。近期，我室组成专门课题组，通过召开典型县区和市直有关部门座谈会，向全市17个县市区发放调查问卷等形式，对我市农村土地承包经营权确权及流转情况进行了较为全面的调查研究，针对存在的突出问题，提出了对策建议，供领导参考。 一、我市农村土地承包经营权确权、流转的进展情况 我市农村承包耕地面积647万亩。截止目前，农村土地承包确权登记颁证工作涉及全市202个乡（镇）、3965个村、150万农户。已完成确权面积55836万亩，占全市家庭承包耕地总面积的863%。全市土地流转面积22646万亩，流转率（流转面积占家庭承包耕地面积）35%，高于全省293%的平均水平。 （一）按期规划，全市农村土地承包经营权确权工作稳步推进。按照国家和省、市“两年试点、三年推开”的部署要求，我市确权登记颁证工作分四个阶段实施。2014年，每个县（市、区）选择一个乡（镇）开展整乡（镇）试点，确权登记颁证面积不低于本辖区承包耕地面积的10%，全市完成确权登记颁证面积65万亩；2015年，各县（市、区）在试点的基础上全面推开，确权登记颁证面积达到本辖区承包耕地面积的60%，再完成确权登记颁证面积325万亩；2016年，覆盖全市农村，确权登记颁证面积占承包耕地总面积85%；2017年，开展扫尾，总结验收，完善提升，巩固确权成果。目前已完成确权面积55836万亩，涉及全市200个乡（镇）、3682个村，分别占全市涉农乡（镇）总数的99%和涉农村数的9286%。确权工作按步骤稳步推进，超额完成预定任务目标。 （二）政策扶持，全市土地承包经营权有序流转。2014年，我市出台《关于进一步推动农村土地承包经营权流转促进农业规模经营发展的意见》，从补助资金、优惠政策等方面引导规范全市土地承包经营权流转。2015年，市财政安排农业项目补助资金1200万元,农业适度规模经营资金2700万元，其中：设立农业贷款风险准备金1500万元，银行将此项准备金放大15倍，为农业经营主体提供225亿元的农业贷款，有效解决新型农业经营主体融资难的问题。2016年市财政安排农业项目补助资金1500万元，支持新型经营主体发展。截止目前，全市土地流转面积22646万亩，流转率（流转面积占家庭承包耕地面积）35%。其中50亩以上规模流转面积14776万亩，占总流转面积的6525%，涉及新型农业经营主体7040家。 （全市土地流转具体情况见下表）〖ZP(〗石家庄市土地承包经营权流转情况统计表 承包耕地 总面积 （万亩）经营权流转 总面积 （万亩）流转率流转期限经营面积达50亩 以上的流转分类流转后土地用途土地流转去向647．45226．4635%1-5年9899 万亩占流转 4407%50-100 亩27 万亩占1831%种植粮食14376 万亩占6451%普通 农户3989 万亩占1753%5-10年8953 万亩占流转 3954%100-300 亩31．37 万亩占2123%种植蔬菜 及其它7568 万亩占3449%家庭 农场3353 万亩占1761%10年 以上3774 万亩占流转 1667%300-500 亩2468 万亩占167%合作社9286 万亩占41%500-1000 亩6465 万亩占2083%专业 大户3618 万亩占1597%1000 亩以上3386 万亩占2292%农业 企业1719 万亩占76%其它经 营体683 万亩占31%〖ZP)〗（三）建立平台，全市农村产权交易中心逐步完善运行。2015年9月，我市成立了石家庄市农村产权交易中心，注册资金1000万元，属于由政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，目前该机构有15名工作人员，下设交易鉴证部、市场开发部、信息技术部、金融服务部、综合办公室以及市区7个直属办事处；在县级设立鹿泉区、藁城区、栾城区3家分公司和其他13个县独立法人公司；在乡镇依托乡镇基层供销社和乡镇农经站组建乡镇农村产权交易服务站；在行政村主要依靠村会计，建立服务点，进行农村产权流转交易信息的收集，已基本建立完成市、县、乡、村四级农村产权交易体系。目前市中心已正式运营，为20家农业企业及合作社的已流转土地经营权进行了交易鉴证。鉴证土地规模25万亩，涉及农户2000多户。同时，无极县率先开展交易鉴证业务，已鉴证314笔，共鉴证农村土地3000余亩，合同金额共计2000多万元。 二、存在的主要问题 （一）全市土地确权工作进展不平衡。由于地域特点、自然灾害、重视程度等不同原因，全市各县（市）、区确权工作进度差距较大，有的县确权面积已占90%以上，有的县不到60%。很多山区县地域面积广袤，山地多，平原少，导致地块多、面积小、地块较分散，确权工作量和难度较大。2016年夏季的洪灾导致大部分耕地地边地貌与航测图对比发生很大变化，也进一步加大了确权的工作难度；有些县（市）、区基层力量薄弱，缺乏从事确权工作的农经人员，致使确权登记工作组织实施、政策指导不到位，严重影响确权工作的展开。 （二）土地流转缺乏市场化机制。一是土地流转行为不规范,在流转过程中，虽然县级农业管理部门按省级要求统一制定了规范的农村土地流转合同文本，但土地流转中无合同、合同不规范现象很普遍，大多不到农口部门登记、鉴证和备案。二是土地流转尚处在摸索和尝试阶段,配套政策措施尚未出台,流转缺少具体的操作办法,土地流转费的确定没有可操作的价格标准,容易出现竞相压低租金,个别农户漫天要价的情况,严重阻碍土地的流转。三是缺乏对农民利益的保护机制。土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。土地流转后,流转业主一旦经营上出现失误,无法履约，农民的利益受到损害，土地流转风险较大。 （三）新型经营主体资金紧张，发展后劲不足。近两年，土地流转价格逐年上涨，平均在每亩1000元左右，高的达3000元左右，流转价格上涨对新型经营主体的经营带来成本压力，有的甚至违背合同放弃经营。新型经营主体流转土地进行规模经营，需要购置大型农业机械，改造农业基础设施、改良农田土壤结构等，这些都需要进行长期投资，市级财政虽然对达到一定经营规模、业绩较好的经营主体有10-100万不等的奖补资金，并不能从根本上解决新型经营主体资金紧张的难题。目前我市的规模经营主体经营单一，以种植小麦、玉米等粮食作物为主，种植品种单一，技术含量低，缺乏经济价值高的农产品种植，抗风险能力差，农业保险配套尚未完全到位，一定程度上影响了新型经营主体的可持续发展。 三、建议 （一）加强督导宣传，建立完善的农村土地档案信息系统，为三权分置夯实基础。一是加大督导力度。进一步强化对各乡镇农村土地承包经营权确权工作的督导、检查、调度和指导，特别是对进展缓慢的地区加大督导力度，督促其加强领导，充实乡镇农经力量,立足本地实际，认真查找问题原因，研究制定措施，加快工作进度。二是夯实细节，减少纠纷。积极做好确权相关法律法规政策方面的宣传、指导、咨询服务。准确理解和把握政策界限，面对面向群众作好解释，打消个别群众的心结，妥善解决工作中出现的矛盾纠纷。三是规范土地档案管理。高度重视档案资料收集、整理工作。运用成果，促进规范,以本次农村土地确权登记为契机，根据登记过程中形成的影像、图表和文字等材料成果，按照统一标准建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统，实现农村土地承包管理信息化。 （二）加快农村产权交易中心的运行完善，建立健全土地流转服务体系。一是各县（市）区的农村产权交易中心的场所、设备、设施等硬件都已基本到位，加快完善和运行，尽快开展流转信息登记发布、土地经营权评估、合同签订签证、法律咨询、纠纷调解等服务，促进土地经营权有序流转，消除农民对土地经营权流转出去的担心和顾虑。二是探索建立土地储备机制，由政府出资组建土地信托投资公司，变过去农户和经营主体的流转为农户、经营主体和政府间的流转，促进土地流转组织化。三是借鉴成立土地流转合作社“土地换股权”作法，通过“定权不定地、定量不定位”的方式，既保障农民土地承包权财产收益，又有利于解决承包地块零星分散不利于大规模机械化作业难题。四是建立严格的工商企业租赁农户承包耕地审查和监管制度，防止流转土地非农化、非粮化。 （三）积极开展信贷创新，推行土地承包经营权抵押贷款等新型贷款方式。农业是弱质产业，投资周期长、风险系数高，比较效益低，融资十分困难。一是加大财政支持力度，引导信贷资金支持新型经营主体发展。建立财政、担保、金融机构及主管部门协调配合机制。在资金使用上，改变资金使用分散、重点不突出的直补和贴息的扶持方式，积极和担保机构、金融机构沟通，创新管理，引导更多的金融资金和社会资本投入到农业产业化发展中来。二是鼓励引导各类银行制定支持新型农业经营主体的配套政策和具体举措，创新金融产品，降低贷款门槛，扩大信贷额度和发放专项信贷，形成适合新型农业经营主体特点的多种形式的抵押、质押办法。在全市完成土地承包经营权确权登记颁证的基础上，强化产权物权功能，运用好确权颁证成果，为农户和新型经营主体，开展农村产权抵押融资服务，积极推动农村土地承包经营权抵押贷款。三是尽快将新型农业经营主体纳入征信服务系统，完善经营主体的信用记录，为商业银行信贷决策提供依据，为新型农业经营主体提供全方位“金融管家”式服务。 （四）建立健全土地流转风险防范机制，为农业发展各方利益提供有力保障。一是保护农民权益不受损害。严把转让受让审核关口，建立流转监控体系，确保不损害农民利益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。鼓励龙头企业采取设立风险资金、利润返还等多种形式，与农户建立更加紧密的利益关系。二是加大对新型经营主体保障力度。完善农业保险政策，提高农业保险覆盖面和风险保障水平，重点完善新型主体在遭受自然灾害、重大病虫害、用工人身风险、农产品价格波动等方面的农业保险政策，积极扩大农业保险范围，探索发展“三农”大保险。政府可以用农业保险基金或者建立专项粮食生产风险基金，适当补贴因为大的自然灾害给粮食生产者造成的经济损失，减少粮食种植大户的种植风险，增强规模主体抵御自然灾害的能力。三是进一步创新保险模式。将优势特色农产品以及规模化生产设施设备等纳入农业保险品种范围，保险机构应结合新型农业经营主体的各自特点，开发具有针对性的保险产品，积极为农产品生产、加工、经营等环节提供各类保险服务。探索政府支持的农业巨灾保险基金投保范围，逐步建立农业巨灾风险分散机制，确保大灾无大损，小灾不受损。 课题组长：梁德忠 成员：靳蓉李世静 鲍伟娜陈兵 主送：市委常委，市人大、市政府、市政协领导。 抄送：省政府研究室。 石家庄市人民政府研究室2017年1月4日印发